POLITICAS PÚBLICAS Y PARTICIPACION POPULAR EN
VENEZUELA:
UNA APROXIMACION ANALITICA
Héctor Atilio Poggiese
FLACSO Argentina
Publicado en La
nueva política en América Latina: rupturas y continuidades,
Moreira Carlos (coord.), FLACSO Uruguay: Montevideo,
2008.
1.
INTRODUCCION
En
Venezuela la propuesta gubernamental es avanzar en forma acelerada en la
construcción del nuevo modelo democrático de participación popular. El
presidente Chávez “…exigió a los Alcaldes permitir la
participación de las comunidades a través de
los Consejos Locales de Planificación"[1] y
pidió establecer mecanismos de participación comunitaria como el diagnóstico
participativo, que permite identificar los problemas de la comunidad con la
propia gente que los padece, clasificándolos por sectores y prioridades; el
presupuesto participativo, que es una consecuencia del diagnóstico e involucra
a la comunidad en su diseño; y el fortalecimiento de la contraloría social. La planificación
participativa se apoya en la tríada diagnóstico participativo, presupuesto
participativo y controladoría social.[2]
La iniciativa
gubernamental en Venezuela relacionada con la participación popular está respaldada por una legislación propia y
financiada con presupuestos específicos. Se percibe una movilización social
acorde con esa voluntad política e ingentes esfuerzos de los cuadros decisores
y técnicos en sostener esos programas, que son todos masivos y multitudinarios:
están aprendiendo sobre la marcha, con mucha voluntad e improvisación.
En todo caso la
experiencia es muy reciente y lo que está disponible son materiales
correspondientes a la etapa de formulación y elaboración de políticas (leyes,
folletos y libros comunicacionales,
textos de proyectos, artículos de difusión, notas periodísticas) pero
son extraños aun relatos o evaluaciones de la implementación de dichas
políticas.
2. LEGISLACION PARA
LA PARTICIPACIÓN POPULAR
La legislación
venezolana es muy vasta en el tema de participación popular. En este punto se
presentan los contenidos básicos de la Carta Magna y de tres
leyes que abordan distintas escalas de participación popular, sancionadas bajo
esas disposiciones constitucionales. Es poco habitual encontrar un paquete tan
denso de legislación institucionalizando la participación en formulación,
ejecución y control de políticas públicas
Como derivaciones
legales de la
Constitución Bolivariana , en Venezuela se crearon en
2002 los Consejos Locales de
Planificación y Coordinación de Políticas Públicas; en 2005 se definió la
participación comunitaria en los planes urbanos
por la ley orgánica para la planificación y gestión de la ordenación del
territorio y, en abril de 2006, se sancionó la ley de creación de los Consejos
Comunales, iniciativas bastante relevantes para la participación popular en las
políticas públicas.
2.1 La participación en la Constitución Bolivariana
“En
cada Estado se creará un Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas
Públicas, presidido por el Gobernador
o Gobernadora e integrado por los
Alcaldes o Alcaldesas, los Directores o Directoras Estadales de los ministerios
y representación de los legisladores elegidos o legisladoras elegidas por el
Estado a la Asamblea
Nacional , del Consejo legislativo, de los Concejales y
Concejalas y de las comunidades organizadas, incluyendo las indígenas donde las
hubiere. El mismo funcionará y se organizará de acuerdo con lo que determine la
ley.” (Artículo 166, CRBV, 1999)
“Se
crea el Consejo Local de Planificación Pública, presidido por el Alcalde o
Alcaldesa e integrado por los concejales y concejalas, los Presidentes o
Presidentas de las Juntas Parroquiales y representantes de las organizaciones
vecinales y otras de la sociedad organizada, de conformidad con las
disposiciones que establezca la ley.” (Artículo 182, CRBV, 1999)
2.2 Los
Consejos Locales de Planificación Pública (CLPP)
"…el
órgano encargado de la planificación integral del gobierno local,…con el
propósito de lograr la integración de las comunidades organizadas y grupos
vecinales mediante la participación y el protagonismo dentro de una política
general de Estado, descentralización y desconcentración de competencias y
recursos, de conformidad con lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela..."
Los CLPP, que asumen la
corresponsabilidad con el Municipio en la planificación, están constituidos por
el Alcalde y los concejales del Municipio, los presidentes de las Juntas
Parroquiales y los representantes de las Organizaciones Civiles debidamente
legalizadas, en un número igual + 1
a las organizaciones gubernamentales.
En la misma ley se contempla la
creación en cada Alcaldía de una Sala Técnica como unidad municipal responsable de los planes y
proyectos, con la misión de disponer de
la información necesaria para la planificación y el control de gestión y todo
lo relacionado a las organizaciones de la comunidad vinculadas al Consejo.
Entre las
funciones de los CLPP destacan, la recopilación y priorización de propuestas de
las comunidades; presentar políticas de inversión acorde a la planificación
nacional y local; orientar el Plan de Desarrollo Local y controlar su
ejecución; planificar y ejecutar la transferencia de competencias y recursos a
la comunidad e impulsar su formación; colaborar en la elaboración de planes
locales de desarrollo urbano y zonificación; elaborar bancos de datos de
proyectos, recursos humanos y técnicos de la sociedad organizada; evaluar la ejecución de planes y proyectos e
instar a las redes parroquiales y comunales a ejercer control social sobre los
mismos (Art. 5).
Los
representantes de las comunidades organizadas son elegidos en asambleas
ciudadanas ante la
Defensoría del Pueblo, que avala la elección. Estos
representantes constituyen los Consejos Comunales, en la figura de comisiones
y/o equipos de trabajo, por áreas de interés para la comunidad. Son los voceros
de los vecinos en sectores como salud, educación, deporte, transporte,
seguridad, cultura, agua, tierras y de las organizaciones sociales (ONGs) y
económicas (cooperativas). Comprobamos aquí que los Consejos Comunales ya
estaban preconfigurados en 2002 en la forma de equipos comunitarios
(comisiones) organizados por sectores temáticos. Sin embargo, como veremos más
adelante, en 2005, con una experiencia de tres años de ese tipo de
participación comunitaria (una forma de
colaboración comunitaria en los CLPP, en temas de interés propio), los
Consejos Comunales fueron redefinidos para constituirse en organismos básicos
de la organización social con vistas a la afirmación del poder popular.
2.3 La ciudadanía en la
planificación y gestión de la ordenación del territorio
Los títulos I
al VII de la Ley Orgánica
para la Planificación
y Gestión de la Ordenación
del Territorio (Gazeta oficial 39264 del 02-09-2005), regulan los planes nacionales, regionales, estadales y municipales; el régimen de la
propiedad privada en la ordenación urbanística; la ejecución del desarrollo
urbanístico incluyendo las variables
ambientales a ser consideradas. En el título VIII está regulada la
participación.
En primer lugar se establece por el art. 155 la ”obligación del Estado” de establecer las
condiciones necesarias para la incorporación efectiva de la ciudadanía en las
relativas a la planificación, ejecución y control de las acciones públicas y,
enseguida, por el art. 157 la “obligación y facultad de la ciudadanía” de
incorporarse activamente al proceso conducente a la toma de decisiones sobre
asuntos relativos a la planificación, gestión y evaluación de resultados de la
ordenación del territorio.
Mas adelante en los artículos 165 y 166 introduce la institución de
la consulta pública de los planes en sus fases de elaboración, ejecución y
control, así como de leyes, decretos, reglamentos y otras resoluciones que le
competan, definida como “la concreción del proceso de participación, en el cual
se incorporan los distintos sectores de la comunidad…”. La norma orienta sobre
el tipo de proceso de la consulta pública “…debe ser un proceso flexible y
facilitador de la participación ciudadana”
y agrega una enumeración no taxativa de técnicas y mecanismos metodológicos que podrían ser usados para eso como talleres de trabajos, espacios concretos de
información, audiencias públicas y otros que fueren idóneos para facilitar la
incorporación de las comunidades organizadas y a particulares interesados.
Cada comunidad organizada podrá designar un representante que no
será considerado funcionario público pero el ejercicio de su función podrá ser
a título oneroso o gratuito, resultando elegido en asambleas de ciudadanas y
ciudadanos con la presencia de un funcionario de la Defensoría del Pueblo,
quien testificará los resultados de la elección, (Artículos 169 y 170)
Las funciones del representante comunitario son diversas e
importantes. Por ejemplo “hacer conocer a los organismos competentes de oficio
o a solicitud de los ciudadanos y sus organizaciones, las contravenciones en
materia de usos, patentes o construcción o en otros aspectos urbanísticos,
instándolos a proceder en caso de violación de las normas
urbanísticas…colaborar con las autoridades urbanísticas en la vigilancia de la
adecuación de las actividades a las previsiones contenidas en las leyes, planes
y ordenanzas.” (Artículo 171)
Otro aspecto complementario de este capítulo del texto legal, es que
estipula la obligación de los medios de comunicación masivos de incorporar en
sus programaciones un porcentaje (cuyo índice lo fija una reglamentación
específica) de temas ambientales y de ordenación del territorio, de forma de
propiciar “el conocimiento de las interrelaciones y vínculos que existen entre
los procesos de desarrollo social y económico inherentes a la conservación del
ambiente…” (Art. 162)
Podrán celebrarse convenios entre los organismos de la
administración urbanística y las
organizaciones comunitarias en las que estás asuman actividades de “cogestión,
acondicionamiento y conservación de parques públicos y zonas verdes y limpieza
de áreas públicas”, pudiendo recibir una contraprestación en dinero o especie
como compensación de los costos y gastos de la actividad (Art. 172)
Algunos comentarios referidos
a estas normas vinculadas a la planificación y las políticas ambientales y urbanas
La participación, referida a la toma de decisiones, alcanza -según
la norma- a todo el proceso de planificación gestión (elaboración, ejecución,
control).
La consulta pública, como se denomina a la concreción de ese proceso
es flexible y tiene una enunciación no taxativa de mecanismos (nombra algunos
como talleres, espacios de información, audiencias públicas, pero abre a otros
que consideren pertinentes en cada situación).
La participación alcanza a las organizaciones (comunidades
organizadas) y a las personas individuales, la fórmula usada en los artículos
es “las comunidades organizadas y los
particulares” (a veces dice los particulares “interesados”).
Las organizaciones pueden ser representadas, pero el representante
tiene que ser elegido en asamblea para ese fin, elección testificada por la defensoría del pueblo. Esto se explica
porque el representante tiene una función pública a desarrollar, junto al estado.
Esa función puede ser voluntaria o puede ser rentada.
El planteo legal es muy contundente respecto a procesos
democratizantes en la elección y función de las representaciones de las
organizaciones, buscando eliminar la entronización de oligarquías comunitarias y falsas representaciones.
La cogestión o autogestión de espacios públicos y otros servicios es
promovida por convenios con las
organizaciones comunitarias, con una compensación monetaria o en especie por
los costos y gastos.
2.4 LOS CONSEJOS
COMUNALES
La ley de creación de los Consejos Comunales (CC) es la N º 5.806 del 10 de Abril de 2006
(reglamentada bajo el Nº 4.485 el 18 de mayo de 2006). En su Art. 2
define esos nuevos organismos:
"Los
consejos comunales de la democracia participativa y protagónica, son instancias
de participación, articulación e integración entre las diversas organizaciones
comunitarias, grupos sociales y los ciudadanos y ciudadanas, que permiten al
pueblo organizado ejercer directamente la gestión de las políticas públicas y
proyectos orientados a responder a las necesidades y aspiraciones
de las comunidades en la construcción de una sociedad de equidad y
justicia social".
La base poblacional de la comunidad de cada consejo es de
entre 200 y 400 familias para el área urbana, más de 20 familias para el área
rural y más de 10 familias para los indígenas. La instancia primaria es la Asamblea de Ciudadanos y
Ciudadanas, que elige los voceros y voceras para los comités de trabajo del
Consejo y su órgano ejecutivo, teniendo también una unidad de gestión
financiera y otra de controladoría social, así como un banco comunal.
Para constituir el Consejo Comunal se pasa por una etapa
preparatoria, organizando primero una Comisión Promotora Provisional integrada
por los ciudadanos/nas que asuman la iniciativa y un/una representante
designada por la
Comisión Presidencial del Poder Popular respectivo, realiza
un censo de la comunidad y convoca la Asamblea en un lapso no
mayor de 30 días desde que se organiza la Comisión Promotora
Provisional.
El paso siguiente es realizar una primera Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas, en la
cual se elige la
Comisión Promotora (deja de ser provisoria) y otra Comisión, la Electoral , las cuales se
articularán para organizar la Asamblea Constituyente del consejo comunal, en un
plazo no mayor de 90 días.
Esa Asamblea Constituyente elegirá a quienes integren los
órganos con los que funcionará el CC, a saber: ejecutivo, unidad de gestión
financiera, unidad de contraloría social. Su posterior registro ante la Comisión Local
Presidencial del Poder Popular, los revestirá “…de personalidad jurídica para
todos los efectos relacionados con esta Ley” (Art. 20)
El órgano ejecutivo está compuesto por los voceros de los
comités de trabajo (que serán tantos como se considere necesario formar ya que
la ley ejemplifica con una larga serie de 14 tipos: salud, educación, vivienda
y hábitat, tierra, protección e igualdad social, economía popular, seguridad
integral, medios de comunicación e información, recreación y deportes,
alimentación, agua, energía y gas, servicios.
y “cualquier otro que considere la comunidad de acuerdo a sus
necesidades”
La unidad de gestión financiera, denominada banco
comunal, (de cinco miembros), funcionará como ente de ejecución financiera, de
inversión y de crédito, realizando también la intermediación financiera con los
fondos generados, asignados o captados. Todos los miembros de la comunidad son
socios de ese banco comunal (que también podrá pertenecer a una mancomunidad de
CC, esto es, varios CC asociándose para eso).
Una particularidad
relevante es la lista de recursos que de manera directa podrán recibir
los CC:
1. Los trasferidos por la República , los estados y
los municipios
2. Los del FIDES (fondo intergubernamental para
la descentralización) y de la Ley
de Asignaciones Económicas Especiales derivadas de Minas e Hidrocarburos, o
sean asignaciones directas de la renta petrolera al desarrollo social.
3. La que corresponda a los servicios públicos
que les sean transferidos por el Estado
4. Los propios, generados por la actividad del CC
“incluido el producto financiero de todos sus recursos”
5. Donaciones
6.
Cualquier
otro, en el marco de la constitución y ley
En el nivel del Gobierno Central la ley crea
el Fondo Nacional de los CC, para financiar los proyectos comunitarios sociales
y productivos que les sean presentados por medio de la Comisión Nacional
Presidencial del Poder Popular.
Esta Comisión Nacional Presidencial del Poder
Popular, también creada por esta Ley,
orienta, coordina y evalúa la implementación de lo CC, los fortalece
en el marco de una democracia participativa, les provee formación y
capacitación, recaba los proyectos aprobados por los CC y acompaña la
tramitación técnica y financiera en el Fondo Nacional de los CC. También tiene
la facultad de crear Equipos Promotores Externos para impulsar la formación de
los CC donde amerite o considere necesario.
El reglamento de la ley deberá definir como
participan los voceros y voceras de los CC en esa Comisión Presidencial en sus
distintas instancias: nacional, estadual y municipal.
Comentarios a la Ley de Consejos Comunales:
1. Aparece como un fuerte impulso gubernamental para pasar
a una democracia más participativa.
2. Preanuncia la derivación directa de recursos a la
comunidad, para que esta actúe con autogestión.
3. Prevé la transferencia de actividades del estado a la
comunidad.
4. Promueve el manejo autónomo de recursos, el
financiamiento de la política con un
Fondo y la constitución de proyectos productivos y salidas financieras propias
de la comunidad.
5. La personería jurídica para recibir fondos es
elemental y rápida, reconocida por simple registro en la Comisión Presidencial
de aquellos CC que hubieran sido compuestos siguiendo los requisitos de la ley.
6. Los Equipos Promotores Externos de esa Comisión
Presidencial pueden incentivar la formación en sectores con dificultades, donde
fuese necesario, de manera que no queden grupos o áreas sin acceder.
7. Los órganos de gobierno del CC son todos colectivos,
ninguno es unipersonal
.
8.
El órgano superior del CC es la
Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas (entre 200 y 400 familias
urbanas cada CC, cada Asamblea)
3. FORMACIÓN UNIVERSITARIA DE GRADO EN
PARTICIPACIÓN
La Universidad Bolivariana Venezolana (UBV) está
formando, en grado, Licenciados y Técnicos dentro de un campo que se define
como la Gestión Social
del Desarrollo y la
Planificación de Programas Socio-Comunitarios.
Se espera que esos ciudadanos profesionales sean
capaces de activar algunos procesos significativos:
-La interacción participativa de las organizaciones
de las comunidades con otras organizaciones, tanto las gubernamentales (OGs)
como las no gubernamentales (ONGs) teniendo como marco el desarrollo endógeno y la transformación
social;
-La nueva institucionalidad del aparato estatal, por
la cual la gestión pública se realice con participación ciudadana y control social.
-La construcción colectiva de conocimientos sobre la
realidad
Parece ser que se busca formar un profesional
polivalente que se maneje como articulador de nuevas relaciones
intersectoriales, constructor de un
nuevo estado y gestor de un nuevo conocimiento.
El perfil del egresado está caracterizado desde dos
puntos de vista: el de la formación que recibe y el de sus aportes al
desarrollo integral del país.
En la formación se pretende una “visión crítico-reflexiva
basada en el diálogo de saberes y en una valoración intersubjetiva dialógica
del quehacer comunitario y el desarrollo local”.[3]
Sobre los aportes al desarrollo integral la lista
presentada en el documento curricular es extensa pero conviene resaltar algunas
de las contribuciones que se espera del profesional, tales como “reconocer la
diversidad (cultural y social)… y participar en la luchas contra la discriminación,
estigmatización y exclusión social”…, comprometerse con “construcción de la
democracia participativa como forma de vida política”… y activar “procesos dinámicos
de auto y co-gestión en las comunidades…” [4]
Comentar toda la currícula sería demasiado extenso pero
es destacable observar grupos de disciplinas que, consideradas como conjunto,
resuelven con coherencia la pretensión de una polivalencia en la planificación-gestión
participativa de lo local, formación que en la generalidad de los países
latinoamericanos se brinda en el
posgrado.
Por ejemplo,
-en los dos primeros años se cursa
Teoría y
práctica de la Gestión
Social ;
Teoría y
práctica de la Comunicación
social;
Teoría y
práctica de la
Planificación
-en los dos últimos años se cursa
Presupuesto
Participativo;
Economía
Social;
Organización
y Participación Social para la
Gestión del Riesgo y
Administración de Desastres;
El primer bloque
de materias tiende a formar una concepción integradora de la política pública
(el tandem planifico-gestiono-comunico).
El segundo bloque de materias incorpora innovaciones
participativas en políticas públicas de
altísima actualidad y complejidad.
Párrafo aparte lo constituye que el sistema se
completa con un espacio curricular denominado Aprendizaje por Proyecto (un
proyecto a lo largo de cada año acompañando las disciplinas) con lo cual se
busca que:
“…desde el inicio de su formación [el estudiante]
sea sujeto de la transformación que espera este país (…) en la medida que
avanza da aportes a la comunidad y a la vez aprende (…) en un proceso integral
de formación en el que la interacción comunidad-estudiante es la base para
contextualización y vigencia de los contenidos curriculares”[5]
La reforma curricular se basa en el
constructivismo, en la
transdisciplinariedad y en el proceso de aprender a aprender y desaprender,
donde el docente un mediador del aprendizaje.
4. COMUNICACIÓN SOCIAL DE LAS POLÍTICAS
Las
iniciativas del gobierno venezolano para promover la participación popular
–además de apoyarse en el marco legal y las instancias creadas a partir del
mismo- se sostienen en la comunicación y difusión de información, como otro de
los ejes sobre los cuales incidir en la “construcción del poder popular” y
consolidar el nuevo modelo democrático. Así lo muestran los distintos
materiales informativos y publicaciones oficiales que describen las distintas
políticas públicas, programas y herramientas que se están desarrollando y
señalan la importancia y el valor de la participación de la población en estas
políticas públicas basadas en el protagonismo de la población.
El Gobierno
Bolivariano de Venezuela edita variedad de materiales a través de los cuales
publicita los recursos que se ponen a disposición de las comunidades, en ellos
se describen los ámbitos de actuación de cada de las políticas públicas así
como las vías de acceso e instancias de participación de las mismas. Ejemplo de
ello son los materiales dirigidos a divulgar información sobre: las Misiones
Bolivarianas, como políticas públicas integrales para la lucha contra la
pobreza y la exclusión desde una perspectiva colectivista y basadas en la
participación directa de la población; el “Programa Nacional de Formación de
Educadores y Educadoras”; y, las políticas de desconcentración cultural a
través del Programa “Municipalización de la Cultura ” (CONAC, Ministerio de Cultura).
El caso de
las Misiones Bolivarianas, más allá de sus contenidos y resultados de su
implementación, es demostrativo en términos de una concepción de comunicación
de políticas estatales cuando dirigida a un público popular, no especializado.
Las Misiones fueron creadas como dispositivos institucionales ad hoc para incidir con impacto rápido
en asuntos en los que el Estado venezolano se mostraba impotente, después del
desmantelamiento a que fue sometido por la reformas neoliberales de la década
pasada
En la
publicación “Las Misiones Bolivarianas” (Ministerio de Comunicación e
Información, Agosto 2006, Gobierno Bolivariano de Venezuela) se describe en
detalle el modelo de políticas públicas que estas configuran, así como sus
fundamentos, áreas de actuación y prioridades. Las distintas misiones buscan
abordar las causas y los factores de la exclusión y la pobreza a partir de la
integración de las demandas y necesidades locales, actuando en distintas áreas
tales como educación, salud, seguridad alimentaria, reforma agraria, hábitat.
La gestión de estas políticas se basa en la participación directa de la
población, y los nombres que recibe cada una de las misiones transmiten un
intento más de acercar la información a la población sobre las mismas.
Ejemplo de
ello son:
la Misión Milagro que ofrece servicios de
cirugía para restablecer las capacidades visuales de personas con dolencias
oculares;
las Misiones Robinson I y II van dirigidas a promover la
alfabetización y garantizar la educación básica de los sectores excluidos;
Los nombres
escogidos para las Misiones pertenecen a héroes de la historia venezolana y
americana (Sucre, Miranda), o son denominaciones del lenguaje cotidiano
o la historia social (Barrio Adentro, Negra Hipólita) o son palabras
comunes con mucha carga de significados (Milagro). No suena a simple
homenaje sino al interés en que la palabra nombre sea un síntesis simbólica
facilitadora de la comprensión y explicación de los contenidos para el receptor
(la población en general) pero también facilitadora de la transmisión popular
que cada receptor efectúe en sus comunidades.
.
5. IMPLEMENTACION DE LOS CONSEJOS
COMUNALES
El período
inmediato anterior a la institucionalización de los CC configuró un tramo
coyuntural pleno de actividades de formación de las leyes y de articulación entre los órganos de gobierno y
las organizaciones comunitarias.
Algunos
indicios encontrados nos permiten deducir que ese proceso de formulación de las
líneas troncales de la política de participación popular, se llevó a cabo -como
es de hábito en nuestros países cuando se trata de políticas públicas
participativas- en un ambiente de disconformismo y de cierta desconfianza en el
mecanismo de entrelazamiento de las negociaciones.
Resulta muy
ilustrativo el debate producido en los prolegómenos de la que después fuera la Ley de Consejos Comunales, la
cual, como decimos más arriba, en el ítem Legislación para la Participación Popular ,
se sancionó en junio de 2006. El caso es que a lo largo del 2005 comenzaron las
primeras experiencias de Consejos Comunales en el Área Metropolitana de Caracas
y para eso se contó con algunas herramientas producidas por el MINPADES
(Ministerio de Participación Popular y Desarrollo Social), en particular un
folleto titulado “Los consejos comunales”. Ese folleto fue aceptado como
esquema de sugerencias básicas tanto por
las administraciones públicas como por las organizaciones comunitarias. Tanto
lo aceptado como las modificaciones sugeridas vinieron a ser los contenidos
troncales del texto de la ley.
Existe
todavía otro documento anterior que es la base del consenso, también elaborado
por el MINPADES, denominado “Herramientas para la participación”, un compendio
de líneas generales sobre la cuestión. Entonces puede apreciarse que al momento
de ensayar la práctica de los CC existían varias leyes institucionalizando la participación
popular en distintos ámbitos de las políticas públicas [6] con
procesos abiertos de implementación de las mismas y documentación básica
originada en el gabinete del gobierno nacional.
En medio del
referido proceso de experiencias iniciales de formación de los CC, en octubre
de 2005 tiene lugar la firma del llamado “Acuerdo de Autoridades Regionales y
Municipales Bolivarianas del Distrito Metropolitano de Caracas” o,
“Cuatripartita” [7] como
también es conocido. El acuerdo se
autodefine como compromiso entre distintos niveles de gobierno con la finalidad
de articularse y unificar criterios “para hacer coherente el llevar adelante la
promoción de la participación popular en la gestión pública del Distrito
Metropolitano de Caracas…”. En línea con
eso, el punto 6 del texto se propone que
la región Capital sea “...experiencia piloto de articulación interinstitucional
para la participación...” afirmando que todos los organismos del estado están
el deber de apoyar el proceso de creación de los consejos comunales bajo el carácter de facilitadores y dejando
de lado toda actitud paternalista. Se
propone también crear un equipo de coordinación interinstitucional que incluya
a todas las alcaldías del Distrito Metropolitano de Caracas y todos los
ministerios nacionales (enumera algunos) relacionados con la participación en
esa área geográfica.
Dos meses
después, en Diciembre de 2005, se realizó en la sede de la Universidad Bolivariana
el Primer Encuentro del Poder Popular y de los Consejos Comunales del Distrito
Metropolitano en el que participaron miembros activos de distintas
organizaciones comunitarias del distrito metropolitano y aledaños. [8] El tema central fueron los CC como
instrumento para “el ejercicio efectivo del Poder Popular y la construcción de
un nuevo estado” reivindicador de lo social y del protagonismo del pueblo
organizado, pero en la agenda estaba también discutir el Acuerdo Cuatripartito.
En los considerandos del punto donde se sistematizan las consideraciones del
Encuentro respecto al documento de la Cuatripartita se recogen reclamos de
inconstitucionalidad de esa iniciativa, se habla de “violación de la
constitución” porque los derechos constitucionales de los entes gubernamentales
deben conjugarse con lo que el soberano decida, insistiendo en que los representantes
del estado deben utilizar sus medios para convalidar las estrategias con las
comunidades. En síntesis que el
documento aquel no se puede aprobar sin una mayoría de la Asamblea de Ciudadanos,
tiene solo carácter declarativo: se lo rechaza por algunas contradicciones que contendría, pero sobre
todo “...por la pretensión de querer imponerlo sin previa argumentación...” e
insuficiente discusión en las comunidades.
En las
propuestas específicas se evidencia que, una vez satisfecho el reclamo para que las modificaciones al documento
fuesen discutidas en las comunidades y agregadas al documento final, las
comunidades requieren un firme y definido
rol del Gobierno Nacional (cuatripartita): debe crear una red de
información sobre los proyectos y actividades que articule con las
comunidades, con responsabilidad
primaria en la formación, diagnóstico y contraloría social.
Esta
controversia entre comunidades y Cuatripartita (los gobiernos del sistema
representativo) se instala en torno a dos aspectos significativos: en primer
lugar la calidad de “par” protagónico de la comunidad es esencial en una
concepción de democracia participativa por lo cual no es suficiente ser llamada
para un revisión y eventual aprobación de un propuesta elaborada en el campo
formal del gobierno sino que es necesario incorporarla en el proceso de
elaboración y formulación de la política que incluye a las comunidades; en
segundo lugar la democracia participativa presiona sobre los límites de la
democracia existente y puja -en proceso constante- por una ampliación
democrática, por una modelación dinámica que cuestiona las reglas básicas de la
democracia representativa.
El esquema
que ha tomado la implementación de los CC en Caracas desde la sanción de la ley[9], tiene una
gran proximidad con el diseño esperado, resultante de la controversia entre el
documento de la
Cuatripartita y el documento del Encuentro de comunidades del
Poder Popular.
Así, por
ejemplo, que el programa gubernamental además de la Sala Técnica (grupo
planificación) disponga de un cuerpo de facilitadores/promotores que recorren
las comunidades dando formación y ayudando a la formación de los grupos
promotores y la realización de las asambleas constituyentes [10]. Estos
grupos demandan y reciben capacitación e información que les brinda el Estado.
El Estado
promueve que los grupos activos de las comunidades promuevan
la
organización y participación popular en las políticas públicas.
Otro ejemplo
es que los gobiernos han creado una instancia de coordinación entre la Alcaldía Metropolitana ,
la de Caracas, Fundacomún y el ahora denominado Ministerio del Poder Popular
para la Participación
y la Protección
Social para garantizar que “…no se solapen ni se dispersen
los esfuerzos del poder constituido hacia los CC, que encarnan el poder
constituyente”.
El articulo
184, numeral 6, de la
Constitución dice que se puede transferir a las comunidades
los servicios que sean capaces de administrar, pero la factibilidad de esa
norma no ha sido probada en los hechos. A contrario sensu de lo habitual, donde
las innovaciones se ensayan en escalas pequeñas que aseguran éxito, el gobierno
de Caracas está haciendo las experimentaciones
en las áreas más complejas y complicadas, como son las urbano
metropolitanas, en la creencia que si se pueden hacer allí, eso viabilizará la
velocidad de instalación en pequeñas y medias alcaldías de todo el país.
Las
mancomunidades o circuitos de CC (las formas asociadas de varios CC en un
territorio), son imaginados como una
instancia de poder real que puede ser corresponsable con el estado en la
búsqueda de soluciones eficientes a distintos problemas. Así como el CC “esta
llamado a ser una forma de autogobierno” las mancomunidades de CC son pensadas
como unidades sociopolíticas (unas 5000) agregadas al sistema del poder,
sumadas a lo que ahora está circunscrito a 23 estados y 340 municipios.
La respuesta
al impulso de formar CC es de expansión gradual pero sostenida: en la alcaldía
Libertador, por ejemplo, en un año de implementación de la ley existen ya 460
CC inscriptos y faltarían todavía otros 2000 según los cálculos que se hacen
por su escala territorial/demográfica.
6. CONCLUSIONES
Existe hoy en Venezuela una clara
voluntad política de construir una democracia participativa que implica un
decidido aumento de la intervención popular en los procesos decisorios. Para
eso se definen estructuras nuevas (las misiones), que compiten con las viejas
burocracias estatales, se sancionan leyes que dan cobertura formal e
institucionalización a esa voluntad política, se evidencia una tendencia a
innovar también en la preparación de
profesiones formados de manera explícita para la planificación y la
gestión participativa de políticas, programas y proyectos públicos y se ensayan
formas de comunicación sustentadas en un concepción de educación popular. La
vertebración de políticas participativas está dotada de voluntad decisional,
leyes, formación y comunicación.
En el
contexto del cambio revolucionario que se propugna hay obstáculos a enfrentar y
se hacen imprescindibles instrumentos afinados que apunten a removerlos:
Antes y aun
después de que ciertas metas puedan ser alcanzadas (por ejemplo la reforma
constitucional y la nueva geometría territorial que reorganice las bases
espacio-territoriales de Venezuela) existirá una intensa tensión y sordos o
ruidosos conflictos entre lo nuevo y lo viejo, hay una etapa de transición con
simultaneidad de modelos, uno que subsiste y
resiste su retiro de la escena en la que el nuevo se propone como sustituto.
Es una tensión entre lo constituido y lo emergente en el sistema. En la actual coyuntura se observa la implantación de los consejos comunales
como agregada a un proceso inacabado de instalación de los CLPP, que enfrentan
esperables resistencias de las estructuras institucionales aun vigentes
(municipios, juntas parroquiales, estados), mientras las misiones, como
estructuras administrativas paralelas coexisten con estructuras ministeriales
bastante distanciadas de las soluciones necesarias
Subsiste el
predominio en la administración pública del funcionamiento
burocrático-piramidal y “…los procesos
de coordinación de compromisos se siguen enfrentado sin las herramientas, los
métodos compartidos y las reglas claras, propias del trabajo colaborativo y de
la gestión del conocimiento para la acción”[11]
Los equipos técnicos que
sustentan a los decisores continúan utilizando herramientas y lenguajes que
desconocen
“...la naturaleza de los sistemas
complejos, los procesos de formación de las políticas en situaciones de poder
compartido y que la construcción de viabilidad política no es exógena al
proceso de adopción de decisiones...la formación de las políticas públicas
requiere de la construcción de espacios democráticos para que efectivamente se
concrete la participación social del pueblo como sujeto de la transformación” [12]
Este diagnóstico indica que aun
falta resolver el núcleo de las cuestiones metodológicas y tomar la decisión de
utilizar metodologías adecuadas a las prácticas interdisciplinarias e intersectoriales[13],
capaces de organizar y efectivizar escenarios específicos de intercambio
creativo tanto entre niveles gubernamentales como entre gobierno y comunidad,
evitando que persista el error de suponer que siempre habría consenso con la
propuesta gubernamental.
Otra cuestión a encarar es la
tensión entre organismos de la democracia representativa y organismos de la
democracia participativa que se manifiesta en la antinomia “elección a dedo”
realizadas en parroquias y municipios
(según denuncian las organizaciones comunitarias) versus la “elección
asamblearia”.[14]
La propuesta gubernamental es
explícita: pasar de la democracia representativa a
la participativa, por medio de
una inevitable reforma de la
Constitución , tal como
explica el gobierno en su documento “los 5 motores de la revolución”, de
enero de 2007. Sin embargo, durante el período anterior a tal reforma de la Carta Magna y todavía
en un tiempo posterior (aun no calculado), los dos modelos de democracia
estarían conviviendo y compitiendo (es lo que sucede ahora) en tensión. Si
consideramos como etapa de transición el
período que ocupe esa tensión, la
conflictividad emergente deberá ser tratada
en específico, apelando a procedimientos de negociación y argumentación
capaces de aumentar el consenso, neutralizar resistencias y producir nuevo
conocimiento.
En este punto, si las
metodologías adoptadas no aseguran la creación productiva de conocimiento colectivo se corre el riesgo
de reproducir los saberes dominantes y si no se dispone de planificadores
participativos con formación y entrenamiento metodológico adecuado no se podrán organizar y promover escenarios
de formulación de políticas públicas que sean en sí mismos una práctica de
democracia participativa y protagónica.
En esta transición
inevitable por la que deberá atravesar el proceso de formulación de políticas
públicas con participación popular en Venezuela, un nudo crítico que se deberá
resolver es el utilizar (adoptando las que puede proveerle la experiencia de la
ciencia social latinoamericana o creando nuevas) metodologías adecuadas a la
complejidad y conflictividad emergente de la propuesta gubernamental, entrenar planificadores participativos en
esas metodologías y multiplicar los escenarios democratizantes de planificación-gestión
participativa, intersectorial e interdisciplinaria
BIBLIOGRAFIA
Fedozzi Luciano, 2000 “O
poder da aldeia” POA:Tomo Editorial
López, Jesús (2007): «La
planificación en el contexto del nuevo desarrollo y la gestión pública»
Caracas: CENDES (seminario interno)
Poggiese Héctor (2000) “Movimientos sociales, formulación de políticas y redes mixtas socio
gubernamentales para un nuevo ‘saber-hacer’ en la gestión de la ciudad”, en Repensando
la experiencia urbana de América Latina: cuestiones, conceptos y valores,
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escenarios del presente y del futuro”, in El rostro urbano de América Latina,
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Distrito Metropolitano, (Caracas, 9-11 de diciembre de 2005).
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de Grado, Caracas, Ediciones Imprenta Universitaria.
Wallerstein
Immanuel, 1998 “Utopística o las opciones históricas del siglo XXI” México:Siglo
XXI Editores
[1]
Ver revista América XXI (mayo 2005), Buenos Aires-Caracas, pág.7
[2]
Ver LÓPEZ, JESÚS (2007) “La planificación
en el contexto del nuevo desarrollo y la gestión pública” Caracas:CENDES. (seminario interno), págs. 14-15.
[3] Ver
UBV (2005) Programas de Formación de Grado, Caracas, Ediciones Imprenta
Universitaria,
pág. 35
[4] Idem idem
[5] Op cit, pág. 34.
[6]
Las de los Consejos Locales de Planificación Pública, la de Planificación y Ordenamiento Territorial (analizadas
arriba en el ítem 2. “Legislación para la participación popular”) y otras.
[7]
Aunque quienes firman no son cuatro, sino cinco: el gobernador del Estado
Miranda, los alcaldes del Distrito Metropolitano de Caracas, del Municipio
Libertador y del Municipio Sucre más el Ministro de Participación Popular y
Desarrollo Social.
[8]
Asistieron unas 1200 personas a acto de apertura y unas 600 participaron de las
mesas de trabajo, provenientes de 32
parroquias de Caracas y de parroquias de otros municipios y estados, siendo
anfitrión el equipo de la
Sala Técnica del Consejo Metropolitano de Políticas Públicas.
[9]
En este punto sigo mi observación de un taller evaluativo de la Sala Técnica del Consejo Metropolitano de
Políticas Públicas en Caracas (unos 200
participantes) al que tuve ocasión de asistir
en un breve tramo, en octubre de 2006,
y la entrevista a Freddy Bernal, alcalde de Caracas, publicada en la revista América XXI Nº 27, BsAs.-Caracas, Junio de 2007.
[10]
Tuve ocasión de observar las oficinas y pasillos de la Sala Técnica
abarrotados de grupos de pobladores y facilitadores a toda hora del día. Las estadísticas disponibles para los
primeros meses pos sanción de la ley (octubre 2006) a las que accedí en dicho taller,
hablan de volúmenes enormes de capacitaciones (más de un millar de
facilitadores, unos 15.000 ciudadanos de las comunidades).
[11] Ver LÓPEZ, JESÚS (2007) “La planificación en el
contexto del nuevo desarrollo y la gestión pública” , Caracas, CENDES (seminario interno), pág. 36.
[12] Idem,
pág 38.
[13] Como,
por ejemplo, la Familia
de Metodologías de Planificación Participativa y Gestión Asociada (Metodologías
PPGA) elaboradas y experimentadas por la FLACSO , las Redes PPGA y otras redes.
[14] Ver
documento final del Primer Encuentro del Poder Popular y de los Consejos
Comunales del Distrito Metropolitano (Caracas, 9-11 de diciembre de 2005).
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